Без територіальних громад не існує і їх бюджетів: виконуємо конституцію України

Мізерність бюджетів місцевого рівня, стан доріг, комунального майна неоднозначно наштовхує на думку, що підстави для цього є системними та виникли явно не сьогодні. Особливо цікавим є це питання у розрізі інтересів власне територіальних громад, створених безпосередньо зборами жителів чи їх представників, а не голосуванням депутатських сесій. Мені теж захотілось розібратись з цим питанням.

Виявилось, що законодавство каже одне, а дії та сучасні практики від нього явно далекі.

Згідно з Бюджетним кодексом України (стаття 2) бюджет – це план формування та використання фінансових ресурсів органами державної влади та органами місцевого самоврядування. З іншого боку, у цій ж статті читаємо, що бюджети місцевого самоврядування – це бюджети територіальних громад та їх об’єднань. Тобто, як бачимо,  той, хто є власником бюджету на його формування та використання не має безпосереднього  впливу, а лише чинить цей вплив через «свої» представницькі органи – органи місцевого самоврядування.

Дещо далі у ст. 2, ч. 1, п. 16 читаємо про гарантований територіальною громадою борг як загальну суму боргових зобов’язань суб’єктів господарювання – резидентів України щодо повернення отриманих та непогашених сум …, виконання яких забезпечено місцевими гарантіями. Тобто, територіальна громада виступає в якості боржника, а отже, володіє деліктоздатністю –  несе відповідальність за свої вчинки. Як відомо, деліктоздатність – це одна з трьох необхідних характеристик юридичної особи, окрім правоздатності та дієздатності. Забігаючи дещо вперед, скажемо, що правоздатність громаді надає Конституція України, Цивільний кодекс, закон про місцеве самоврядування, Європейська хартія про місцеве самоврядування, інші законодавчі акти. Дієздатність територіальної громади доволі часто штучно обмежується, оскільки напряму зареєструвати свій статут в органах юстиції вона без перешкод не може. Водночас, є вже в Україні створені жителями територіальні громади, що в якості юридичної особи вправі самостійно вести господарську діяльність.

До речі, цікава ще одна річ: власні надходження бюджетних установ передбачають кошти від реалізації продукції чи майна, тобто власності територіальних громад, які, водночас, надають гарантії і є боржниками, але які, як виявляється, не беруть участь у формуванні та використанні цього ж бюджету!

Є ще один термін, а саме місцеві бюджети – бюджет АР Крим, обласні, районні та бюджети місцевого самоврядування. Взагалі не зрозуміло, що таке районні та обласні бюджети. Бо вище ми прочитали у визначенні бюджетів місцевого самоврядування, що вони включають бюджети об’єднань територіальних громад. З цього випливає, що райони та області не є об’єднаннями територіальних громад, а тому згідно з Конституцією України взагалі нічим володіти не можуть! Відповідно до Статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Територіальній громаді села, селища, міста належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, що є у власності територіальної громади, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Як тоді виникла спільна власність територіальних громад, що перебуває в управлінні районних та обласних рад? Отож, коли ми перераховуємо значну частину своїх податків у так звані обласні чи районні бюджети, виявляється ці утворення не зовсім узгоджуються з Конституцією та тим ж Бюджетним кодексом України.

І наче в підтвердження сказаного у статті 4 читаємо, що  бюджетне законодавство складається з Конституції України, цього кодексу, тощо.

Далі у статті 5 зазначено, що зведений бюджет району включає показники районного бюджету, бюджетів міст районного значення, селищних та сільських бюджетів району. Отож, є визначені кодексом «бюджети місцевого самоврядування», «місцеві бюджети», а зведений бюджет району включає якісь міфічні сільські, селищні та міські бюджети.

Тому отримуємо цікаву ситуацію, що бюджет територіальної громади, іншими словами бюджет місцевого самоврядування у зведений бюджет району не входить, у зведений бюджет міста з районним поділом не входить і існує сам по собі.

Більше того, згідно з ст. 7, ч. 1, п. 3 місцеві бюджети є самостійними.

Таким чином, згідно зі ст. 7, ч. 1, п. 9 бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Ні про які районні, обласні бюджети, сільські, міські та селищні тут не йдеться взагалі.

І сплачувати будь – які кошти у якісь незаконні бюджети, що не входять в бюджетну систему України, громадянин не зобов’язаний, оскільки не зобов’язаний виконувати нічого, що не передбачено законом і Конституцією.

Можливо, є певні делеговані повноваження державі територіальними громадами, на виконання яких на рівень територіальних громад повертається частина державних коштів. Тоді відповідно можуть теоретично виникати якісь умовно зазначені вище сільські, селищні та міські бюджети. Але до бюджетів територіальних громад вони не мають жодного відношення.

Далі у статті 9 читаємо, що неподатковими надходженнями до бюджетів є доходи від власності та підприємницької діяльності.

У ст. 13 «Складові частини бюджету» читаємо про господарську діяльність бюджетних установ, основну та додаткову господарську діяльність.

Тобто, як? Ми бачимо, що органи державної влади чи органи місцевого самоврядування можуть займатися підприємницькою діяльністю? Згідно зі ст. 43, ч. 4 Господарського кодексу України здійснення підприємницької діяльності забороняється (!) органам державної влади та органам місцевого самоврядування. Ви скажете, що вони здійснюють цю діяльність не напряму, а через комунальні підприємства? А не можуть вони на сьогодні створювати комунальні підприємства. Оскільки це територіальні громади можуть створювати комунальні підприємства, навчальні заклади, підприємницькі товариства, брати участь в діяльності останніх на загальних підставах згідно зі ст 169 Цивільного кодексу України. А в органів місцевого самоврядування є лише функція управління майном (згідно зі ст. 143 конституції) і то тоді, коли вони такі повноваження отримають. Їх ця територіальна громада має спочатку створити. І не на виборах, а в якості засновника юридичної особи – органу місцевого самоврядування.

У тому ж Господарському кодексі зазначено у ст. 56, що суб’єкт господарювання може бути утворений за рішенням власника або уповноваженого ним органу. Власник – територіальна громада згідно з вимогами Цивільного кодексу юридичну особу – орган місцевого самоврядування не створював взагалі. У ст. 78 підтверджено, що орган, до сфери управління якого входить комунальне підприємство, є представником власника – відповідної територіальної громади.

Залишається дуже активно шукати орган місцевого самоврядування, який створений територіальною громадою в якості засновника, а не фізичною особою чи групою фізичних осіб.

У ст. 10, ч. 3 читаємо, що Державна казначейська служба України складає та веде єдиний реєстр розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів. Наведена вище аргументація наводить на думку, що в даному випадку йдеться лише про кошти державного бюджету України.

Дійсно за Конституцією України держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

У ст. 13, ч. 9 зазначено, що відкриття позабюджетних рахунків для розміщення бюджетних коштів, включаючи власні надходження бюджетних установ, органам місцевого самоврядування забороняється. Це логічно, якщо йдеться про кошти державного бюджету, що відповідно спускаються на рівень села чи міста. Але у відповідності зі статтею 327 Цивільного кодексу у комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, які належать територіальній громаді, тому саме територіальна громада на відміну від органу місцевого самоврядування (!) може вільно вибрати розміщення рахунку для своїх власних коштів.

У ст. 16, ч. 3 право на здійснення місцевих запозичень належить територіальній громаді міста в особі міської ради. Водночас, у ч. 6 цієї ж статті боргові зобов’язання звичайно ж виникають саме у територіальних громад. Все правильно, за винятком того, що цей самий представницький орган мала б ця територіальна громада створити і якщо зобов’язання по кредиту виходять за межі періоду діяльності створеного органу місцевого самоврядування, така територіальна громада мала б приймати рішення безпосередньо (наприклад, шляхом референдуму чи на загальних зборах), брати на себе таке кредитне зобов’язання чи ні. Інакше маємо дуже хороший прецедент у Північній Європі, коли на референдумі зобов’язання не уповноваженого органу громада просто зробила не чинними.

Аналогічно у ст. 17 йдеться про відповідні гарантії міської ради для забезпечення боргових зобов’язань суб’єктів господарювання – резидентів України знову ж без участі територіальної громади. В той ж час надзвичайно цікава ч. 6 цієї статті: у разі прийняття рішення про надання кредиту (позики) територіальною громадою (ЯКОЇ НЕМА!!!!) суб’єкту господарювання, у віданні якої є майно комунальної власності, питання щодо необхідності, розміру та виду майнового забезпечення вирішує відповідна міська рада. Якщо ж виникає прострочена заборгованість, ч. 8 цієї ж статті до територіальної громади переходять права кредитора.

А тепер саме цікаве. Якщо за рішенням суду територіальній громаді міста відмовлено у стягненні заборгованості за кредитами (позиками), залученими територіальною громадою (!!!!!), органи податкової служби оскаржують це рішення у встановленому законом порядку. Але ж територіальна громада не залучала цих коштів! Це робила відповідна міська рада. І аргументів вона відповідно ніяких по відношенню до такого боржника по закінченню депутатської каденції – свого «не свого» органу місцевого самоврядування, засновником якого вона не виступає, не має!

А як це «залагодити» простіше? Згідно з ч. 14 забороняється списання заборгованості суб’єктів господарювання перед територіальною громадою, крім заборгованості суб’єктів господарювання, визнаних у встановленому порядку банкрутами. Схема просто чудова. Ось вам і пояснення, чому у нашій державі таким популярним є механізм банкрутства. А у ст. 18 тим часом знову читаємо про гарантований територіальною громадою міста борг. Чи не забагато, як для плечей територіальної громади!?

«Законотворець» постарався ще більше: у статті 19 гарант усіх мислимих і немислимих боргових зобов’язань територіальна громада вилетів навіть з учасників бюджетного процесу. Оскільки там є лише органи, установи та посадові особи.

Додамо лише, що за ст. 21 прогноз місцевого бюджету  (на «диво» термін вжито правильно) включає прогнозні показники місцевого бюджету, а також гарантований територіальною громадою борг. До речі, за ст. 22, ч. 2, п. 3 розпорядником місцевих бюджетів (знову термін вжито правильно) є місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад, структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, тощо. Оскільки конституційним правом місцевого самоврядування володіє саме територіальна громада, втручання держави у питання місцевого самоврядування не допускається, розуміємо, що в даному випадку знову ж йдеться хіба що про кошти державного бюджету, надані для підтримки конкретних загальнодержавних програм місцевим бюджетам.

Тому, коли ми доходимо до ст. 63 Бюджетного кодексу щодо складу доходів бюджетів місцевого самоврядування: 25 чи 50% податку на доходи фізичних осіб, плату за деякі ліцензії та сертифікати, плату за державну реєстрацію та реєстраційний збір, тощо, виникає закономірний висновок. Територіальні громади – власники бюджету на сьогоднішній день не створені. Відповідно своїм бюджетом не володіють і не розпоряджаються. Таких бюджетів на загал просто немає. Кошти громадян в районний та обласний бюджети потрапляють незаконно, оскільки бюджетна система – це розподіл коштів саме між громадами та громадянами.

Згідно зі ст. 88 до видатків, що здійснюються з бюджетів міст, селищ, сіл (не зрозуміло, що це таке. Про це йшлося вище) належать видатки на органи місцевого самоврядування, освіту, дошкільну освіту, загальну середню освіту, палаци і будинки культури. Зрозуміло, що до цих бюджетів бюджети місцевого самоврядування – бюджети територіальних громад не мають ніякого відношення.

Тому на сьогоднішній день територіальні громади після свого створення в якості юридичної особи (як це є Польщі, Чехії та інших державах Європи) формують бюджет місцевого самоврядування і розпоряджаються цими коштами самостійно або через створений ними (!) орган місцевого самоврядування. Громади приймуть рішення, чи потрібно їм об’єднувати частину своїх коштів на рівні району чи області, чи ні. Є відповідно і можливість розвивати таким громадам бізнес на своїй території, не підпадаючи під дію громіздкого та неефективного Податкового кодексу.

Ігор Гурняк, голова Асамблеї ГО МСБУ