Конституція України: ретроспективний погляд

Сьогодні Конституції незалежної України, прийнятій у 1996-му, виповнюється 15 років. Хоч і не кругла дата, але привід згадати, як все починалось. Тим паче, що до створення Основного закону наша держава йшла 300 років.
Від Пилипа Орлика до Йосипа Сталіна

Якраз минулоріч ми відзначали іншу дату – 300-річчя першої української конституції, конституції гетьмана Пилипа Орлика. 5 квітня 1710-го у місті Бендерах ним були затверджені «Пакти і Конституція прав і вольностей Війська Запорізького».Конституція закріплювала створення незалежної української козацької держави. А також розподіл державної влади на законодавчу (представлену Генеральною Радою), виконавчу (гетьман та його уряд) і судову (представлену Генеральним Судом). Визнавалося право міст на самоврядування, право соціального захисту малозабезпечених. Конституція Пилипа Орлика діяла на Правобережній Україні недовго – до 1714 року. Проте на думку фахівців, це була перша європейська конституція у сучасному її розумінні.

Відтак про конституційний процес забули на добрих півстоліття. А у другій половині ХІХ та на початку ХХ віку в Україні з’являлись публіцистичні праці, які можна назвати прообразами конституції. Автором однієї з таких праць був член Кирило-Мефодіївського братства Григорій Андрузький. Його робота називалась «Начерки Конституції Республіки» (1846-1847 рр.) – вона проголошувала, що Україна є суверенним державним утворенням у конфедерації слов’янських народів. У 1884 році Михайло Драгоманов видав працю «Вольный Союз — Вільна Спілка», де пропонував реорганізувати царську Росію у федеративну республіку, громадянам якої були б забезпечені особисті та політичні права. У травні 1905 року Михайлом Грушевським опубліковано статтю «Конституційне питання і українство в Росії», де розвинуті аналогічні тези децентралізації Російської імперії та конституційного-правового будівництва в Україні. У тому ж таки1905 році Микола Міхновський представляє власний «Основний закон Самостійної України — спілки народу українського». Праця Міхновського передбачала повну незалежність України.

Після 1917 року конституційний процес в Україні набуває більш конкретних рис. 17 березня 1917 року в Україні створюється Центральна Рада, головою якої було обрано Михайла Грушевського.  Центральна Рада організовує скликання Всеукраїнського Національного Конгресу, який проходить 17-21 квітня 1917 року вКиєві. Конгрес ухвалює рішення поставити перед майбутнім російським урядом питання про федеративний устрій Росії та надання Україні праваавтономії. За час свого існування Центральна Рада приймає декілька «універсалів», якими проголошує, зокрема, утворення Української Народної Республіки (УНР) та побудову стосунків з Росією на федеративних засадах. 29 квітня 1918 року відбувається сесія Центральної Ради, на якій приймається конституція УНР і обирається президент республіки – Михайло Грушевський.

Проте у той таки день за підтримки Німеччини владу в Україні захоплює генерал Павло Скоропадський, який проголошує себе гетьманом України та видає «Грамоту до всього українського народу», якою скасовує всі акти, прийняті Центральною Радою, зокрема, і конституцію УНР. Одначе Скоропадський приходить до влади ненадовго, і вже з 1919 року в Україні панує влада більшовиків, котра затверджує нову конституцію. Її засадничий принцип – це диктатура пролетаріату та заява України про «про повну солідарність з існуючими радянськими республіками і про рішення вступити з ними у найтісніше політичне об’єднання для спільної боротьби за торжество світової комуністичної революції». Цей документ зазнав деяких змін у зв’язку зі створенням у 1922 році Союзу радянських республік та прийняття у 1924-му конституції СРСР.

Наступною віхою стала так звана «сталінська» Конституція, прийнята в Радянському Союзі у 1936 році. На її основі була написана та затверджена (у 1937-му) конституція УРСР. Цей документ гарантував громадянам республіки усю широту прав та свобод – рівність усіх націй, загальне виборче право тощо. Само собою зрозуміло, що у ті часи подібні засади державотворення лишались суто декларативними. Що ж стосується побудови стосунків по лінії «центр – периферія», то тут Москва перебирала на себе більшість можливостей. Конституція УРСР від 1937 року максимально зменшувала повноваження республіканських органів та зводиладо мінімуму кількість республіканських наркоматів.Через сорок років – у 1977-му – Україна отримала свою останню радянську конституцію. Вона не надто відрізнялась від документу 30-х років і не спричинила принципових змін у державному та суспільному житті республіки.

Декларація про суверенітет 1990 року. Конституція 1996-го та зміни до неї 2004-го

З початком горбачовської перебудови та перших центробіжних тенденцій в середині СРСР конституційний процес в Україні набув зовсім інших рис. 16 липня 1990 року Верховна Рада УРСР ухвалила Декларацію про державний суверенітет України, яка проголошувала незалежність «як верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах».

Декларація про суверенітет визначала, що Україна є самостійною у вирішенні будь-яких питань державного життя та запроваджує  власне громадянство. Говорилось у документі й про те, що наша держава сама визначає свій економічний статус, вирішує питання науки, освіти, «культурного і духовного розвитку української нації», має власні Збройні сили, та як суб’єкт міжнародного права здійснює «безпосередні зносини з іншими державами». Що ж стосується відносин з рештою радянських республік, то їх Українська РСР будує на основі договорів, «укладених на принципах рівноправності, взаємоповаги та невтручання у внутрішні справи».

Як бачимо, це було іще не проголошення повної незалежності України, але значний крок у даному напрямку. 16 липня 1990 року за Декларацію про суверенітет з 385 народних депутатів проголосували 355 осіб. За рік по тому, коли у Росії почався відомий антигорбачовський путч, президія Верховної Ради УРСР прийняла заяву про те, що вона не визнає московське «ГКЧП», а натомість скликає на 22 серпня 1991 року позачергову сесію українського парламенту. За два дні позачергова сесія приймає документ надзвичайної історичної ваги, двадцятиріччя якого ми відзначатимемо незабаром – «Акт проголошення незалежності України».

«Акт» ґрунтувався на простій і зрозумілій тезі – проголосити 24 серпня 1991 року Україну незалежною демократичною державою. З моменту прийняття Акту в Україні діяла лише її Конституція, закони і постанови уряду та інші законодавчі акти республіки. На підтвердження цього рішення Верховної Ради УРСР 1 грудня 1991 року було проведено всеукраїнський референдум, більшість учасників котрого проголосувала за незалежність України.

Проте надалі Україна жила без власної Конституції. Конституційний процес загальмував, і лише під загрозою розпуску Верховної Ради представники різних політичних сил були змушені шукати компроміс. Тож 28 червня 1996 року після 2 діб напруженої безперервної роботи Верховна Рада прийняла Конституцію України– Основний Закон нашої суверенної держави, чиє 15-річчя ми й відзначаємо сьогодні.

У своєму первісному вигляді Конституція 1996 року проіснувала до кінця 2004-го, а тоді була віддана на поталу гострій політичній кризі, пов’язаній із тим, що протистояння на виборах президента України (на яких за головне крісло країни змагались Віктор Ющенко та Віктор Янукович) зайшло у глухий кут. Аби вирішити цю проблему, 8 грудня 2004 року парламент ухвалив відомий закон № 2222-IV «Про внесення змін до Конституції України» та (в пакеті до нього) постанову про внесення змін до закону про вибори президента (ці зміни дозволили провестипереголосування 2-го туру президентських виборів). У той же день тодішній очільник держави Леонід Кучма підписав обидва документи.

Закон на основі проектуСимоненка-Медведчука про зміни до Конституції (про політичну реформу) передбачав перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління, формування уряду коаліцією депутатських фракцій, подовження терміну повноважень Верховної Ради до 5 років. Після приходу до владиВіктора Януковича Конституційний Суд України 1 жовтня 2010 року визнав політичну реформу та відповідні зміни до законодавства такими, що не відповідають Конституції України. Мотивація КСУ полягала в тому, що ухвалення закону №2222-IV супроводжувалось порушенням процедури його розгляду та прийняття. Простіше кажучи, через шість років після запровадження політичної реформи та через 14 років після прийняття першої Конституції незалежної України Конституційний Суд України поновив чинність Основного закону1996 року. З цього моменту в Україні знову діє «стара» Конституція.

Конституційний процес: нові обрії

Але із відновленням «старого» Основного закону все далеко не так просто. Ситуація 2010 року докорінно відрізнялась від ситуації 1996-го. Багато хто з опозиційних політиків, експертів та фахівців з конституційного права невтомно підкреслював минулоріч, що з поверненням до формату 1996 року Україна опинилась в ситуації тотального правового колапсу. Аналітики підкреслювали, що відкритими на сьогодні є питання строків повноважень як Верховної Ради України, так і президента держави (а відтак відкритими є і дати проведення наступних парламентських та президентських виборів). Цілий пласт питань стосується і обсягів повноважень органів державної влади (якщо вважати їх такими, що були обрані нелегітимно, то що робити з усім масивом підзаконних актів, які були видані за час їхньої роботи?).

Та якщо більшість опозиційно налаштованих аналітиків і народних депутатів підкреслювала, що у жовтні минулого року Конституційний Суд не пояснив головне, а саме – як жити за правовими нормами 14-річної давнини (і що ситуацію може врятувати тільки одне – негайне проведення дострокових парламентських та президентських виборів), то провладна частина істеблішменту, навпаки, підкреслювала, що саме тепер, завдяки рішенню КСУ, всі правовідносини в Україні врегульовано раз і назавжди.

Нагадаємо, що згідно «старої-нової» Конституції очільника Кабміну призначає президент (за умови згоди на це половини конституційного складу Верховної Ради). Після цього прем’єр-міністр вносить президенту подання на призначення всього складу Кабміну. Відставку уряду також приймає президент. Вона можлива у разі висловлення Верховною Радою недовіри Кабміну, відставки прем’єр-міністра або його смерті. Окрім того, значно розширені повноваження президента України в сфері контролю за силовими структурами. Наприклад, Генерального прокурора тепер призначає на посаду за згодою Верховної Ради та звільняє з посади президент (у попередній редакції Конституції – звільняє президент за згодою парламенту). Так само й Служба безпеки України підпорядкована президенту (згідно з Конституцією 2004 року – підпорядкована президенту й підконтрольна Верховній Раді). Голову СБУ на посаду призначає і звільняє президент, парламент же позбавлено права контролю за діяльністю СБУ.

Що стосується самого парламенту, який із поверненням до Конституції 1996 року втратив вагому долю своїх повноважень, то на додачу до всього Верховна Рада позбулася й такого донедавна актуального чинника впливу, як коаліція. Поняття «парламентська більшість» не було в Основному законі 1996 року, і це автоматично нівелює його в нинішніх політичних реаліях. Відтак депутати можуть вільно переміщатись з фракції у фракцію, не вважаючись зрадниками чи перебіжчиками. Натомість перед ними постала необхідність у прийнятті нового Регламенту Верховної Ради , аби остаточно розібратися із термінами «коаліція», «опозиція» та «імперативний мандат». Наразі цього іще не зроблено. Нарешті, як вже було сказано, дискусійними лишаються і питання дати наступних виборів (проте логіка усіх останніх подій вказує на те, що чергові парламентські вибори відбудуться восени 2012 року).

Вочевидь, для того, щоб «уніфікувати» прочитання чинної редакції Конституції та здобути відповіді на всі запитання, які постають у суспільстві та політикумі, президент України Віктор Янукович віднедавна обстоює ідею створення Конституційної асамблеї, за яку свого часу висловлювався і перший глави держави Леонід Кравчук. Не так давно в інтерв’ю «Обозревателю» Кравчук пояснив, як працюватиме Конституційна асамблея. «Після того, що протягом двадцяти років відбувалося з Конституцією, а відтак – і з різними законами, у нас нагромадилась маса алогічностей. І після того, як у 2010-му Конституційний Суд повернув нам «стару-нову» Конституцію, деякі структури (зокрема, Венеціанська комісія) дійшли висновку, що українська Конституція має проблеми з легітимністю», – заявив Кравчук.

Для усунення цієї проблеми і потрібна Конституційна асамблея – орган, що, за його словами, складатиметься з представників різних політичних сил, конституціоналістів, правників, експертів у різних галузях і навіть філософів. Про те, що буде далі, Кравчук розповів у наступних словах:  «Конституційна Асамблея працює відкрито і публічно – з обговореннями і круглими столами, з експертизами (і міжнародними зокрема). А потім – коли все це обговорено, схвалено і оприлюднено,  президент подає проект Конституції до Верховної Ради. І вона також, до речі, може не схвалити цей текст, її ніхто не змусить цього робити. Але якщо Верховна Рада побачить, що інтереси українського народу у цій Конституції захищено, тоді буде про що говорити. Хоч загалом процес прийняття змін може зайняти два-три роки».

Отож, через два-три роки, тобто приблизно у 2014-му, Україна, можливо, матиме новий варіант Основного закону. Напевно, тоді за державу можна буде й порадіти, але є одне «але». За рік після представлення цього документу (якщо тільки Конституційна асамблея дотримуватиметься спрогнозованих Кравчуком термінів та й Верховна Рада не «підведе»), відбудуться чергові президентські вибори. І навіть якщо вони пройдуть «гладко» (на відміну від 2004 року!), це ще не гарантує, що новий керманич не побажає внести свою лепту у конституційний процес та не перегляне обсяг власних повноважень на свою користь. В Україні, в принципі, можливе все…

Наталия Лебедь, Обозреватель