Регулювання містобудівної діяльності: право, якого позбавили територіальні громади

Розподіл власності громади без громади, зокрема використання бюджету громади – без громади, проведення виборів за участю територіальних виборчих комісій без територіальних громад, які мали б їх створити. Це ми маємо сьогодні в Україні. Але є ще одна сфера, що зачіпає інтереси буквально кожного. Що відбувається з плануванням та забудовою території, на якій ми живемо? Чи беремо ми громадяни, громада адекватну до нашого статусу власника участь у цьому процесі?

Серед основних визначень, що дає Закон «Про регулювання містобудівної діяльності», читаємо: схеми планування території на регіональному рівні – планувальна документація, яка розробляється … та визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови, використання територій адміністративно-територіальних одиниць та їх окремих частин. Тобто містобудівна діяльність безпосередньо стосується використання території, конституційним власником якої є територіальна громада.

Згідно зі статтею 2 цього ж Закону планування і забудова територій визначається як діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб. На цьому перелік учасників процесу обривається. Ця діяльність зокрема передбачає взаємоузгодження державних, громадських (тобто громади?) та приватних інтересів під час планування та забудови території. Тобто, узгодження інтересів, зокрема громадських, зазначеними особами та органами відбувається без самої громади. Зважаючи на те, що територіальна громада у відповідності з свідоцтвом про реєстрацію в абсолютній більшості випадків не є засновником юридичної особи – органу місцевого самоврядування, цей факт є очевидним.

Водночас, згідно зі ст. 3 відносини у сфері містобудівної діяльності регулюються Конституцією України, Цивільним, Господарським і Земельним кодексами України, тощо. Якщо міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені цим Законом, то застосовуються правила міжнародного договору України.

Варто нагадати, що конституційне право місцевого самоврядування належить за ст. 140 саме територіальним громадам. Що згідно зі ст. 143 територіальні громади мають право безпосереднього управління. І що згідно зі ст. 142 саме у власності територіальних громад перебуває рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси. Це ж саме у дещо іншому ракурсі читаємо в оригіналі ратифікованої ВР Хартії про місцеве самоврядування (не звертайте уваги на україномовний переклад, де термін «local authorities» з певних злочинних підстав замість як «місцеві влади» був перекладений як «органи місцевого самоврядування»).

Чому ж питання планування та забудови територій … раптом виявилось, про що свідчать зазначені факти неучасті територіальної громади,  вилученим взагалі з питань місцевого значення?! Дуже добре пам’ятаємо, наскільки громіздкою, корумпованою є процедура узгодження і вироблення документації підприємцем, що працює у будівельній галузі. Але, як бачимо, проблема не в розподілі чи перерозподілі функцій між центром та регіоном, а у фактичній відсутності контролю зі сторони громади – власника за дотриманням свого ж конституційного права. І, як наслідок,  штучне перетворення процедури планування та забудови у «задоволення для своїх». Тут і будівництво супермаркетів прямо перед вікнами багатоповерхівок, переважно без отримання необхідних дозволів, і ті ж «інвестиційні внески», захмарний розмір яких заставляв відмовитись від будівельного проекту не одного підприємця, і розподіл ділянок у місті між своїми, як правило, депутатами та їх родичами явно не в інтересах громади міста.

Згідно зі ст. 4 об’єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення. Водночас, суб’єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

Згідно зі ст. 5 вимоги містобудівної документації є обов’язковими для виконання всіма суб’єктами містобудування, серед яких, як ми побачили …  немає територіальної громади. Що це може, наприклад, означати. Що … територіальна громада у сфері містобудування може встановлювати свої власні правила і на їх основі здійснювати забудову своєї території. Таке право їй щонайменше гарантує Конституція України.

Згідно зі ст. 6 управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури, іншими спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.  Як бачите, тут теж у переліку відсутня територіальна громада, яка б за Конституцією функцію управління могла б здійснювати і безпосередньо. Відбулося очевидне звуження права громади.

Таким чином, у сфері містобудівної діяльності планування, моніторинг, ліцензування та професійна атестація, контроль відбуваються без будь – якої участі територіальної громади. А у ст. 7 йдеться про визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення містобудівної документації. Водночас, про врахування інтересів громади немає ні слова.

Можливо інтереси громади враховуються досконало виписаним механізмом громадських слухань? Наскільки є ефективним механізм громадських слухань подивимось дещо нижче.

У статті 8 зазначено, що планування та забудова земельних ділянок здійснюються їх власниками (!) чи користувачами в установленому законодавством порядку. Хто ж як не громада за Конституцією, Земельним кодексом, тощо, є власником землі? То як без її участі може відбуватися планування чи забудова?

Дещо далі читаємо, що рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими, районними, обласними радами та їх виконавчими органами, місцевими державними адміністраціями міст Києва та Севастополя в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації. Про те, як почали свою роботу ради, переважно до вступу в дію Закону про місцеве самоврядування, який регламентує їх діяльність та створення, вже навіть не говоримо. Але ж з того ж 1997 року хоча б частково можна було спробувати узаконити ситуацію, що склалась? Очевидно, що це не вигідно. Оскільки відсутність легітимних власників та задіяне у незаконні оборудки чиновництво робить ситуацію керованою ззовні і явно не в інтересах громади.

То де ж права власника – територіальної громади?

За ст. 10 фінансування робіт з планування території Автономної Республіки Крим, областей, районів, населених пунктів, районів у містах, кварталів здійснюється за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів або інших джерел, не заборонених законом. А місцеві бюджети – це зокрема бюджети територіальних громад та їх об’єднань! Отже, громада кошти дає, але участі у тому, на що дає, не бере!

Що ж залишили громаді та громадянам?  Згідно зі ст. 21: затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється. Ще є реєстрація, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні. Цікаво, а під чиїм контролем і в який спосіб? Читаємо також про узгодження спірних питань між громадськістю (в особі кого?) і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію (яку формує хто?).

Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати зокрема юридичні особи, об’єкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні. Також власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею. Очевидно, що територіальна громада – юридична особа, за умови її створення, як власник комунального майна, як власник землі могла б тут скористатись своїм правом щодо надання пропозицій. Але ж за нею має бути збережено право кінцевого рішення у відповідності з її конституційним правом, а не роль консультативної структури!

До складу погоджувальної комісії мають входити уповноважені представники громадськості, які обираються під час громадських слухань. Кількість представників громадськості має становити не менше 50 відсотків і не більше 70 відсотків загальної чисельності комісії. Може й так, але будучи учасником таких громадських слухань неодноразово, дуже рідко бачив там, по-перше, рішення про створення погоджувальної комісії, по-друге, переважну кількість «представників громадськості».

Але у разі неспроможності погоджувальної комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування (!).  Ось вам і все врахування інтересів територіальної громади.

А що у практиці старої доброї Європи – місцевий референдум, якщо переважно 10% жителів чи третина депутатів вважає доцільним його проведення. І у цей спосіб громада приймає рішення, а не сподівається на добру волю представницького органу, обтяженого партійною дисципліною, бізнес – інтересами (краще сказати так: партійними бізнес – інтересами), а не зобов’язаннями перед громадою. Чого вартують лише останні нічні сесії у Львівській міській раді?!

У законі зазначено, що фінансування заходів щодо врахування громадських інтересів здійснюється за рахунок органів місцевого самоврядування. А нема у представницького органу цих коштів. Власником коштів бюджету є територіальна громада і відповідно фінансування відбувається за її (!) рахунок, а не її представницького органу.

Вперше у ст. 25 нарешті прозвучав хоч якийсь натяк на права територіальної громади: узгодження питань щодо забудови визначених для містобудівних потреб територій суміжних територіальних громад здійснюється на підставі відповідних угод, відображається у схемах планування зазначених територій та генеральних планах населених пунктів.

Переконаний, що скоро практиці нехтування інтересів територіальної громади – власника буде покладено край.

Ігор Гурняк, голова Асамблеї ГО МСБУ